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发展改革“政府核准的投资项目”
2013-12-31 21:23

2013年12月31日(星期二)15时,发展改革委投资司副司长罗国三接受中国政府网专访,就“政府核准的投资项目目录”与网民在线交流。
 
  文字实录
 
  [主持人]各位网友,大家好,欢迎您收看中国政府网在线访谈。为进一步深化投资体制改革和行政审批制度改革,加大简政放权的力度,切实转变政府投资管理职能,使市场在资源配置中起决定性作用,确立企业投资主体地位,更好地发挥政府作用,加强和改进宏观调控,国务院发布《政府核准的投资项目目录》(2013年本),对于修订后的《目录》,发展改革委会如何解读?社会各界都非常关注。今天,我们有幸邀请到发展改革委固定资产投资司副司长罗国三做客中国政府网访谈直播间,与网友在线交流,回应网友关切的问题,让社会各界进一步了解修订后的《政府核准的投资项目目录》。欢迎您,罗司长。先和网友打个招呼。[12-31 15:00]
 
  [发展改革委投资司副司长罗国三]好的,各位网友大家好。很高兴今天有机会和大家交流关于《政府核准的投资项目目录》的新版本。而且今天正好是2013年最后一天,也借这个机会跟广大网友问个好,也祝来年幸福快乐。[12-31 15:06]
 
  [主持人]感谢罗司长的祝福。那我们先看一下网友的提问。[12-31 15:10]
 
  [网友小风]请问罗司长,现在修订《政府核准的投资项目目录》有什么重要的意义?[12-31 15:10]
 
  [罗国三]国务院在发布新的目录的时候,包括通知里面都有一些描述,如果概括起来的话可以这么讲,修订《核准目录》的重要意义就在于贯彻落实党的十八届三中全会《决定》精神,确立企业投资主体地位,使市场在资源配置中起决定性作用。[12-31 15:11]
 
  [罗国三]这里我想引述三中全会非常重要的关键表述,这就是“深化投资体制改革,确立企业投资主体地位。企业的投资项目,除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批”。原来的目录是在2004年7月颁布的,将近十年了,经济环境、市场条件、投资主体都发生了很大变化,尤其是政府和企业的市场意识以及法治观念都大大加强。在这种情况下,通过修订目录,大力缩小核准范围,下放核准权限,是有利于进一步落实企业投资自主权,调动企业和地方的积极性,激发经济发展的内生动力的;也有利于扩内需、调结构,发挥投资对稳增长的关键作用;还有利于转变政府职能,规范政府管理行为。简单归纳起来就这么一些重要的意义。[12-31 15:12]
 
  [网友小风]罗司长,请问修订《核准目录》是按照什么原则?[12-31 15:12]
 
  [罗国三]主要是四个方面的原则:首先是按照三中全会的精神,一个很重要的原则就是要使市场在资源配置当中起决定性的作用,最大限度缩小核准范围。也就是说对于那些市场竞争充分、企业有自我调节能力,可以通过经济和法律手段实现有效调控的项目,就取消核准,改为备案管理。[12-31 15:13]
 
  [罗国三]第二个原则就是要科学地划分中央和地方的职责,要坚持纵向放权为主。也就是说现在还需要由政府审核把关的,同时又可以通过发展规划、政策、标准等等进行引导调控的就尽量下放到地方政府,当然还有一个很重要的原则就是要明确地方政府的责任。[12-31 15:15]
 
  [罗国三]第三个原则是要合理界定部门之间的分工,加强横向的配合。这次新的目录能很明显地反映出一个问题,就是由发展改革委核准跨地区、跨行业、跨领域和涉及综合平衡、重大布局的项目,行业管理部门核准需要由中央管理层面管理的其他项目。发展改革委在核准项目时,要主动征求行业管理部门的意见。[12-31 15:15]
 
  [罗国三]第四个原则是要更好发挥政府作用,综合运用多种手段,改善和加强宏观调控。政策工具之间的协调配合要充分发挥,这些政策包括法律法规和发展规划、产业政策、技术政策、准入标准、用地政策、环保政策、信贷政策等等。[12-31 15:15]
 
  [网友凡事有规律]您说取消下放的力度大,我们网民看不懂、搞不清楚。[12-31 15:16]
 
  [主持人]那请您解释一下具体怎么样的大力度呢?[12-31 15:16]
 
  [罗国三]这个问题我能理解,还是有一定专业性的,而且是主要针对企业的投资行为而设定的管理规定。我觉得最大的一个特点就是说要确立企业的投资主体地位。回答这位网友的问题我想用这么几个数据包括一些例子来说明。[12-31 15:17]
 
  [罗国三]在全社会固定资产投资当中,也就是所谓投资主体的投资项目里面,我们作过测算,实行审批制的政府投资项目大概占10%,政府投资以外的企业投资项目都不进行审批制了,而是区别情况实行核准制和备案制。那么在这90%的企业投资项目里面,其中又可以划分,企业投资项目中的80%实行备案管理,20%实行核准管理。 [12-31 15:18]
 
  [罗国三]当时我们做的测算大概是这么一个情况,这次修订目录又进一步取消19项核准,下放20项核准的权限,我们也做了一个初步的测算,经过这次调整,需要中央进行核准的项目还将进一步减少60%。按照核准项目的工作量计算,以前需要报国务院部门或者报国务院核准的项目当中有60%左右的项目就不需要报中央层面核准了,只要在地方核准或者备案就可以了。[12-31 15:19]
 
  [罗国三]再举一个例子,我认为是很重要的改革,就是说这次修订目录对外商投资项目和境外投资项目的管理制度也产生了很大的变化,由过去一律实行核准制改为区别情况实行核准或者是备案,而且备案的比例很大,但是现在对此很难做出准确的测算。[12-31 15:20]
 
  [罗国三]比如对外商投资项目,按照准入前国民待遇和负面清单的管理模式,保留了对限制类和有中方控股要求的鼓励类项目的核准,其他项目按照对内资项目的统一规定分别实行核准制或者备案制。还有就是对境外投资项目,除涉及敏感国家和地区、敏感行业的项目和中方投资10亿美元及以上的项目外,对其他项目实行备案管理。这个限额我要提醒一下,在此之前这个限额是1亿美元。[12-31 15:21]
 
  [网友 108]我和旧版核准目录对比了一下,发现保留了不少项目进行核准,这些有必要保留吗?请您解释一下。[12-31 15:24]
 
  [罗国三]好的,这次保留的核准项目主要是两大类。一类是重大的基础设施和基础产业项目。这些项目恰恰属于三中全会《决定》当中指出的那“两个关系”、“三个涉及”。“两个关系”就是关系国家安全和生态安全,“三个涉及”就是涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益。从定义就可以看出这需要保留政府的核准。而且政府的核准主要是从维护社会公共利益的角度,对项目的外部性条件进行审查。[12-31 15:25]
 
  [罗国三]还有一类是产业领域,也包括一些产能过剩领域的项目,比如说钢铁、水泥、电解铝、船舶等等,这些按说也应该考虑取消下放,但是为了跟当前国务院关于化解部分行业严重产能过剩矛盾这么一个政策要求相配合,我们暂时做了保留。[12-31 15:27]
 
  [罗国三]对于这两类项目下一步也要抓紧制定发展规划、产业政策、技术政策、准入标准和总量控制要求等政策条件,加快转变发展方式,一旦条件成熟就要坚决取消或者下放核准权限。[12-31 15:28]
 
  [主持人]我想问一下罗司长,您刚才提到的保留项目里的第二类,包括过剩产能这方面,是不是涉及一些比如我们现在大家都很关心的环境污染问题?比如说现在的雾霾天还有一些水域的污染,这些企业项目的核准以后要加强还是会下放核准,咱们国家是怎样考虑的?[12-31 15:29]
 
  [罗国三]这个问题我要澄清一下,刚才你讲的是环境污染这方面,这和产能过剩有关系,但没有直接关系。产能过剩或者我们现在讲的严重产能过剩,是讲生产能力远远高于市场的需求。当然形成产能过剩的原因很多,包括国际经济发展情况的变化,国内需求的变化等等,这个叫产能过剩,就是产出能力大于市场需求。[12-31 15:31]
 
  [罗国三]产能过剩项目对产业结构调整形成了很大的压力,当然这些项目如果没有严格执行环保标准,就很可能会造成环境污染的问题。所以治理污染还是要从环保角度依法加强管理。对产能过剩项目目前还是要按照国务院的政策要求严格控制。今后根据产业结构调整,产业转型升级的形势,考虑对此类项目的核准权限是否下放。[12-31 15:38]
 
  [网友 tjdr]我们现在总是说市场经济,那么既然是企业投资项目,那为什么非得政府核准呢?请您解释一下。[12-31 15:39]
 
  [罗国三]这个问题也提得很好,实际上它是涉及到核准制的必要性问题或者说是核准制的本质问题。在这里我要稍微解释一下,2004年7月国务院发布了投资体制改革决定,是新一轮适应市场经济改革方向的投资体制改革的纲领性文件。[12-31 15:39]
 
  [罗国三]这个文件当中改革的最大的亮点就是取消对企业投资项目的审批制而改为核准制和备案制。核准制的定义是什么?它的定义就是对于企业投资建设的重大项目和限制类项目,政府要从维护社会公共利益的角度,对投资项目的建设所涉及到的比如经济安全、生态环境保护、资源的合理开发利用,也包括防止垄断、重大生产力布局等方面,政府就要对这样的一些外部性条件进行审查。[12-31 15:44]
 
  [罗国三]建设项目一般要具备两方面的条件,一方面叫内部性条件;第二个是外部性条件。内部性条件我也解释一下,就是建设项目的市场前景、经济效益、资金来源,产品技术方案等,这些应该是属于企业自主决策的内容,这些我们把它归纳为内部性条件。刚才我讲的那些方面就属于政府需要审查的,是外部性条件,这些应该是政府管理的内容。实行核准制的目的就是要维护社会公共利益,这就是核准制的一个本质要求。[12-31 15:45]
 
  [网友蓝天无云]企业常常以利益为目标,有些企业的投资项目给公众带来了很大的危害,国家确实得好好管管了,那请您讲讲到底将会有哪些措施?[12-31 15:45]
 
  [主持人]我想这位网友的问题和我刚才差不多的,比如一些污染的问题或者是给公众带来一些危害后果的企业将有哪些措施来管理?[12-31 15:46]
 
  [罗国三]这确实也是很重要的问题,现实当中也确实是有一些企业追求经济利益最大化,在实际当中忽视甚至损害了公众利益,这种情况是有的,在一定程度上还比较普遍或者说是严重。[12-31 15:47]
 
  [罗国三]从政府职能这个角度来看,政府服务是天职,管理也是职责所在。我觉得习总书记也专门对这个问题有一番很精辟的论述。总书记讲“政府要切实履行好服务职能,这是毫无疑义的,但同时也不要忘了政府管理职能也很重要,也要履行好。只讲服务不讲管理也不行,寓管理于服务之中是讲管理的,管理和服务不能偏废,政府该管的不仅要管,而且要切实管好”。因此,从维护社会公共利益的角度来讲,国家一方面要通过核准对是否危害国家安全、生态安全方面要进行审查把关,另一方面还要加强对投资活动的土地使用、能源消耗、污染排放等方面的监督管理,要强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准的制定和严格执行。[12-31 15:50]
 
  [罗国三]新目录颁布后,按照国务院领导的要求,为了进一步做好规范核准行为、加强协同监管的工作,发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部和中国银监会联合印发了《关于改进规范投资项目核准行为加强协同监管的通知》,这里面的主要内容就包括要切实落实管理责任,改进规范核准行为,建立中央和地方纵横协管的联动机制,真正地履行好政府服务和管理的职能。[12-31 15:50]
 
  [网友我是谁]您好,政府核准企业投资项目是应该的,但关键是现在批项目、批时间耗人力而且还不透明,希望提高效率、增加透明度。您给简单解释一下现在是什么样的状态,今后的工作会怎么样进展吧。[12-31 15:51]
 
  [罗国三]我稍微展开一点介绍一下这个《通知》,《通知》要求国家发改委等五部门各级项目核准机关和规划选址、用地预审、环评审批、节能审查等前置条件的审批部门,都要进一步地改进和规范核准行为。这是《通知》明确提出的要求,它的目的就是要提高行政的效率和效能,而且要加大行政行为的透明度。具体涉及到这么四个方面的任务:[12-31 15:52]
 
  [罗国三]这个问题提得很好。我还是回到刚才讲的通知,五部委联合印发的通知里面,有很多重要内容就涉及到这位网友提出的建议了。[12-31 15:58]
 
  [罗国三]一是要减少核准的前置条件。我稍微解释一下,现在核准的环节是后置的,在政府或者是核准机关作出核准批复之前要完成大量的前置审批的手续,就包括刚才我讲到的国土环保等等。这个是目前法律法规所规定的,当然也有一些是由部门规章做出的规定。《通知》的要求就是要尽量减少前置审批的手续,只要是法律法规没有明确规定作为核准的前置条件的,就把它放到核准之后、开工之前由企业按照法律法规去完成。明确规定是前置条件的,有关部门也要按照“减少事前审查、加强事中事后监管”的原则,提出简化、合并等改进措施。[12-31 15:58]
 
  [罗国三]二是要简化核准的审查内容。切实做到不再对项目的市场前景、经济效益等内部性条件进行审查,加强对外部性条件的审查。[12-31 15:59]
 
  [罗国三]三是相关部门在办理审批手续时也要合理设计、缩短时限,进一步提高审批效率。[12-31 15:59]
 
  [罗国三]四是要加大信息公开的力度,这是包括全流程的,就是说审批机关要将申报受理、审批流程、审批标准、审批结果等等都进行公开,现在部门都有门户网站,都应该在上面公开,既能接受社会的监督,又能使地方和企业对办事规则和办理的进程一目了然。[12-31 16:00]
 
  [罗国三]下一步我们还想将有关部门的信息平台联起来,实现信息互通、信息共享,进一步地提高效率和效能。《通知》提出的要求可能还需要下一步出台具体的办法,并且在实践中抓好落实。[12-31 16:00]
 
  [网友我是谁]我觉得中介机构更需要好好整顿,时间又长、态度又差,就知道收费,而且中介机构只能找审批部门指定。[12-31 16:00]
 
  [主持人]那您也给我们网友解释一下吧,他是专门关注中介机构的管理问题的。[12-31 16:01]
 
  [罗国三]对,这个问题提得也非常好。我想从这么几个方面来回答这位网友的提问。首先我们要先看看在投资领域引入中介服务的目的或者是作用是什么。因为中介机构具有专业技术的优势,我们讲的专家学者,特别是一些专业技术人员很多都是集中在中介机构的。改革开放30多年来,实际上中介服务对投资领域的健康发展和正常运行确实提供了积极的服务作用。[12-31 16:02]
 
  [罗国三]但是我们也要看看投资领域提供中介服务是什么样的情况。现在来看基本上包括两种情形,一种是企业在向政府申请办理审批手续之前,需要委托中介机构提供服务,就是说他可能自己的专业技术力量不足,或者说对政策的把握不是那么完整、全面、准确,他可能就需要委托一个中介机构、一个咨询公司来替他开展一些工作,甚至包括开展一些调查、分析,对数据的搜集等等。比如从核准制来讲编制项目申请报告是需要企业委托中介机构来完成的。[12-31 16:05]
 
  [罗国三]还有一类情况就是在核准机关,也包括像环评这样的一些行政审批机关,在作出行政决定之前,往往也需要委托中介机构进行评估论证,发挥专家学者的长处和优势,请这些中介机构提出咨询意见。归纳一下两种情形,一种是企业在报政府之前需要中介机构提供服务;二是政府需要中介机构帮助政府进行评估论证。[12-31 16:05]
 
  [罗国三]过去为了加强对中介机构的监督管理,很多部门制定了不少的管理办法。比如发展改革委在2005年就出台了《工程咨询单位资格认定办法》,对工程咨询行业的准入管理、监督检查和法律责任都作出了明确的规定。而且2009年发展改革委修订了《委托投资咨询评估管理办法》,引入了竞争机制,规定了咨询评估规则等等。里面还特别强调发展改革委委托咨询机构开展工作的评估费用是由发展改革委承担,而不是由企业承担。[12-31 16:05]
 
  [罗国三]那么回到刚才这位网友提出的问题,刚才提到的五部委的《通知》中专门对这个问题提出了要求,要求提高中介机构的服务质量和效率,要求有关部门按照职能分工加强对相应中介机构的管理和监督。目前对中介机构的管理基本上还是部门管理,当然今后的发展方向应该是行业自律管理。在目前的情况下有关部门要制定和修订管理规范,合理确定中介机构提供中介服务的时限要求。同时,《通知》也要求接受委托的中介机构要增强服务意识,恪守职业准则,切实提高服务的质量和效率。[12-31 16:10]
 
  [网友冬日梅花]我感觉光下放核准权限还不够,其他部门也要有所动作,也要有所下放,这方面是什么样的情况请罗司长介绍一下。[12-31 16:11]
 
  [罗国三]网友也是很熟悉情况的,我也非常赞成这么一个观点,深化改革的确需要同步推进。项目核准只是企业投资项目开工合法性的条件之一,核准前需要办理的前置条件很多,刚才我们已经涉及到这个问题。不仅仅是核准前要办理的审批条件很多,包括核准后、开工前也需要办理很多的行政审批和许可,比如要取得规划许可、要取得施工许可证等等。[12-31 16:12]
 
  [罗国三]所以在核准前后其他相关部门也有很多行政审批或者是行政许可的审批需要去办理。那这就引出这个问题了,如果仅仅是核准权限下放了,而其他部门的审批权限却没有同步下放或者做调整,那这样的话改革的效果肯定要大打折扣,企业办事还是不能感到真正的便利和便捷。[12-31 16:18]
 
  [罗国三]在这一轮取消和下放项目核准权限后,有关部门已经有了动作了。比如国土资源部、环境保护部,也包括发展改革委已经出了文件,对用地预审、环评审批、节能审查等前置条件的管理权限做了调整。今后对于进一步取消下放核准权限的,有关部门还将相应调整审批权限。目的就是使地方政府更加有力有效、就近就便地进行管理,使企业更加便捷地办理相关的手续。[12-31 16:18]
 
  [网友我是谁]罗司长,我担心权限放给地方政府问题更大,地方政府都是追求GDP,产能过剩不就是这样来的吗?[12-31 16:19]
 
  [罗国三]这个问题很大但是也很重要。我想从这样几个方面来跟这位网友进行交流。首先,简政放权是行政审批制度改革的方向。核准权限下放以后,确实需要落实地方政府的管理责任,要做到“两个同步”。这“两个同步”也就是“权力和责任同步下放、调控和监管同步强化”。这是一个很重要的原则。[12-31 16:19]
 
  [罗国三]其次,部分行业的产能严重过剩的问题,或者说这个矛盾的产生,确实与地方政府片面追求GDP是有很大关系的。关于这个问题,三中全会《决定》指出,“要完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,要加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重,更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”。[12-31 16:26]
 
  [罗国三]另外,针对部门行业产能严重过剩问题,国务院专门有政策部署。像国务院发布的《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》,包括国务院这次发布的新目录的通知里面,也包括刚才所说的五部委《通知》,都对相关的问题做了明确的规定。其中有一条就是对于钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、船舶等产能严重过剩行业,严禁建设新增产能项目。政策要求是很明确的,各个地方、各个部门不得以任何名义、任何方式核准、备案这五大行业的新增产能项目,相关部门也不能为这些项目办理规划选址、土地供应、环评审批、节能评估审查等手续,特别要求金融机构也不能提供贷款。[12-31 16:26]
 
  [罗国三]所以说对于化解产能严重过剩的问题,党中央国务院已经做出了重大部署,我们想下一步在投资体制改革方面也要贯彻好。[12-31 16:27]
 
  [主持人]好的,感谢罗司长对项目目录做了特别深入的解读,也感谢您作客中国政府网,感谢网友的参与,下次再见。[12-31 16:28]

本文来源于玉环县文化广电新闻出版局(http://yhwgx.com)

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